摘要：总量在1300万左右、占总人口1%的中国人没有户口，已经成为一个影响社会公平、和谐的重大问题。
由于没交上数十万元的社会抚养费，北京市昌平区杨先生四岁半的儿子成为一个黑户。因为没有户口，孩子不能坐飞机，不能上公立幼儿园，连防疫针也不能打。更让杨先生发愁的是上学问题，公立学校进不去，私立学校的学费远远超出他的经济承受能力。
11月21日，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次（扩大）会议。会议的两大主题，一个是反恐工作，另一个就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。
1300万黑户|中国1%的人口没有户籍
根据第六次人口普查，中国约有1300万人口没有户口，成为俗称的“黑户”。根据国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人在2014年七、八月 份的调研，这些黑户中60%以上是超生人员，其他还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐或基层部门不作为等多种原因导致 的无户籍人员。
因为没有户口，他们大多数人没有社会保障，失去正常的工作、生活和受教育机会。而随着“实名制”逐渐普及，他们的生活受影响更大，出行也变得困难。
一个国家1%的人口没有户籍，这已经成为中国人口管理的一个怪现状。然而，按照相关法规，黑户问题本不应该存在。
探访“黑户”的生活
黑户原因|“超生罚款”与“新生儿入户”捆绑
1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》第二条明确规定：中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记；第七条规定：婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。根据这一条例，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。
但是，对于各地基层计生部门来说，急需一个抓手来推进计划生育工作。虽然条例明令不允许给公民登记户口设置任何附加条件，但在具体工作中，又开了一个自相矛盾的口子：公安部门作为各级人口和计划生育兼职委员单位，在新生儿落户时又要履行相关职责，即要求出示其父母《计划生育服务证》，并将有关情况通报给当地计划生育行政管理部门。
正是这个口子，使得“超生罚款”与“新生儿入户”捆绑一直成为一些地方通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口。户口登记于是成为计生工作的一个筹码。
据不完全统计，2014年，全国至少有20个省（市、自治区）有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明，其中北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北等6个省市在省级户籍制度上明文规定，将计生与户籍挂钩。
万海远等人在调研中发现，黑户的普遍存在已经导致不良影响，包括黑户人群自卑心重、缺乏安全感、游离于正常社会之外、无法享受公民的基本权利等，从而也制约了人口流动、增加了社会不稳定，加剧了社会不公平。
实际情况|黑户总量会明显高于1300万
为得到准确的人口普查数据，每次人口普查时国务院普查办都要下发通知，要求“对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据”。但地方政府往往并没有兑现这一要求，导致很多父母不敢给孩子登记。这意味着事实上的黑户总量会明显高于1300万。
在各省当中，福建省是一个特例。2008年，福建省明确规定了超生婴儿无条件登记。到2010年5月，该省为历年累计下来的近50万“黑户”人口登记了户口。
公安部此次高层会议上，基调和原则依然鲜明。会议强调，依法登记户口是宪法和法律赋予公民的一项基本权利，事关社会公平、和谐稳定。要按照党中央、国务院的部署要求，把维护人民群众切身利益作为公安改革的出发点，切实落实无户口人员落户政策，着力解决无户口人员登记户口问题，切实维护每个公民依法登记常住户口的合法权益。
据了解，此次会议明确了区别情况、分类解决，分类实施相关政策的工作思路，并形成了一个关于解决无户籍人口问题的意见。会议还要求将无户口人员登记户口与相关领域政策统筹考虑、协同推进，同时抓紧修改完善意见后按程序报审。
万海远等人建议，在当前老龄化和人口红利逐渐丧失的背景下，要尽快推进户籍管理电子化，取消户籍登记与社会抚养费以及各种福利补贴挂钩的政策，规定 凡是在中国出生的公民都应自动地、无条件地给予登记并使其获得公民身份，同时还要鼓励过去因各种原因没有进行身份和户籍登记的人重新进行登记，让所有黑户都拥有户口。
福建统计局普查中心副主任姚美雄认为，中国人口已经进入严重少子化和快速老龄化的新常态。如果缺少了这1300多万黑户，中国的少子化程度、老龄化程度会更加严重。
“全面二孩政策已经明确，下一步应该取消社会抚养费这道紧箍咒。这项工作要作为全面二孩政策落地重要的配套措施来推行，让中国的人口管理跟得上已经快速变化的人口结构。”姚美雄说。
评论|“黑户”问题该有一揽子解决了
随着“一孩政策”终结，国家是时候对作为“一孩遗留问题”的计生“黑户”给出一揽子解决方案了。
日前一则报道引发舆论关注，报道说，“黑户”李雪，20年人生都在试图找回身份证上的“李雪”。因系超生二孩，她至今没有户口，也因此上不了学，不能参加社保，无法就医等。而像李雪这样的“黑户”，全国超过1300万。如今“全面二孩”政策已公布，李雪们仍在等待“重生”的机遇。
“全面二孩”被提上日程，宣告执行了30多年的“一孩政策”终结。但对于那数量庞大的、作为“一孩遗留问题”的计生“黑户”，国家是时候给出一揽子解决方案了。
首先，应看到，据第六次全国人口普查数据，全国至少有1300余万人没有户口，占中国人口的1%。据万海远等学者调研，黑户中有60%是因违反当时“计生”政策所导致的。这些“黑户”中很多都来自李雪这样的残疾人等弱势家庭。“黑色”生存之下，其生活恐怕会继续恶化。
而将小孩户口与计生、征收社会抚养挂钩，本身就是地方土政策，没有法律依据，甚至是违法行政。在十八届三中全会后，一些地方已明确户口与计生脱钩。去年7月，国家卫计委方面也表示，将落户、入学、低保与父母落实计划生育情况挂钩，与国家法律法规规定不符，应坚决禁止。在此情境下，计生“黑户”的公民权问题理应得到全面、尽快解决。
其次，对之前的计生“处罚”、报户口难等问题，立法机关有必要明确“从新兼从轻”原则，即明确目前二孩政策对此前处罚有“溯及力”，不能再让地方计生部门打着“严格依法办事”的幌子，按老皇历办事。《立法法》第93条规定：法律、法规不溯及既往，“但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。如刑法就规定：旧版刑法认为是犯罪的，但新版刑法不再认为是犯罪的，即不再追究。也正因社会对某些行为的评价会发生改变，所以才有了“从新兼从轻”原则，以补救“不溯及既往”的不足。
同理，二孩的全面放开，就是对之前一孩政策的调整扬弃：既然已被摒弃了，历史遗留问题也该早消除。故而，对于之前因计生导致的不能上户口问题，应贯彻《立法法》的“有利溯及”原则，尽早补上户口。
新浪新闻综合第一财经日报、新京报等媒体报道。
